Про екологічні зобов’язання України відповідно до Угоди про Асоціацію з ЄС, зменшення негативного впливу на навколишнє середовище
4-06-2018, 12:44. Автор новини: trkpk
Гість радіопередачі "Європейські реформи: зворотній зв'язок" - Зоряна Козак, старший аналітик Реурсно-аналітичного центру "Суспільство і довкілля".
Тема інтерв’ю: Екологічні зобов’язання України відповідно до Угоди про Асоціацію з ЄС, зменшення негативного впливу на навколишнє середовище (управління довкіллям, якість атмосферного повітря).
Повна версія радіопередачі:
Стан довкілля в Україні викликає занепокоєння, як у громадян країни, активістів, так і в експертів, попри серйозні проблеми в суспільтстві, пов'язані з економічною ситуацією, невирішенністю соціальних проблем, війною на сході... Екологічні проблеми, що вже набули серйозного масштабу, сьогодні не можуть чекати. Співпрпаця між Україною та Європейським Союзом у рамках Угоди, відіграє визначальну роль для успіху реформ екологічного врядування, яка вимагає докорінних змін у підходах до планування політики. Можемо про це говорити багато і довго, але сьогодні в нас в гостях експерт по екологічним зобов'язанням України відповідно про Угоду про асоціацію з ЄС. Це - Зоряна Козак, старший аналітик ресурсно-аналітичного центру "Суспільство і довкілля".
Насамперед, хочу привітати вас, і всіх наших слухачів з євроінтеграційним вибором, жити якісно, розвиватись, долати всі наші проблеми із довкіллям. Загалом, Україна мала виконати 86 зобов'язань щодо апроксомації національного законодавства України до законодавства ЄС. Але, очевидно, що у цих термінах ми відстаємо, в імплементації завдань... Хоча на самміті Україна-ЄС, він закінчився спільною заявою, що Угода про Асоціацію запрацювала... Але бачимо, що питання екології, збереження довкілля - опинились у конкретній проблемі. Прокоментуйте заяви євроскептиків, які запитують, до чого тут взагалі Угода про Асоціацію?
- Перш, ніж відповісти на питання, хочу навести таку біблійську притчу, про те, що ніколи молоде вино не наливають у старі бурдюхи. Бо бурдюхи порвуться і вино проллється, то ж усе пропаде. Тому так, у нас зараз є чинне законодавство України, яке сформоване уже десятиліттями, але чи є воно вже є достатнім і належним для врегулювання тих викликів, в охороні довкілля, які нині з'явились?
Тому говорити про те, що у нас законодавство у нас наявне та є достатнім, потрібно під великим знаком питання. Тому що воно було достатнім на час, коли приймалося, це, рахуйте, були 90-ті роки минулого століття. Базове законодавство із довкілевих питань формувалось на початку 90-х років та приймалось в подальшому. Чи воно враховує ті вимоги, які зараз постають перед Україною, зокрема, і перед усім світом... Якщо ми звернемося до досвіду Європейського Союзу та інших розвинутих країн, то ми бачимо, що чітко підняте питання щодо переходу і, зокрема, у захисті довкілля, на так звану циркулярну політику, тобто політика замкненого циклу. Коли не використовуються нові ресурси, природні ресурси, а коли відходи, які утворюються, в результаті використання цих природніх ресурсів, повторно запускаються у використання, коли іде зменшення забруднення довкілля, шляхом невикористання нових природних ресурсів та шляхом використання існуючих. Тому в даному випадку говорити про те, що нам достатньо нашого законодавства, важко сказати і важко погодитись. Не достатньо. Бо коли б було достатньо, то ми б бачили його дієвість і результативність на практиці.
А ми щоразу чуємо і бачимо, і безпосередньо спостерігаємо, які в нас існують проблеми чинного законодавства.
Те, що, допустимо, приймається в окремих випадках і зміни, і доповнення до екологічного законодавства, також не є достатнім. Тому що це є точкове вливання, точкова ін'єкція в оздоровлення нашого законодавства, але це не вирішує базові проблеми. Тобто системні проблеми, які існують, які не були враховані при прийнятті того законодавства, яке наразі у нас зараз діє. В тому числі і щодо системи управління екологічними питаннями, існують проблеми належного моніторингу довкілля... Неналежне впровадження екологічних питань в інші сфери, зокрема і державної політики.
Очевидно, що виникає також питання, що коли переписувати виключно зміст деректив і регламентів, у відповідність до яких ми зобов'язалися привести наше законодавство, також є недостатнім, і є поганою практикою. Хоча така практика є у деяких країнах-членах ЄС. Тобто це не є якийсь новий винахід. Але він одразу ж показує такий підхід не дієвий. Чому? Тому що у подальшому, на практиці це законодавство також не працює. А тому, якраз, потрібно враховувати ті мінімальні вимоги, які закладені в законодавстві ЄС і з приводу яких ми взяли на себе зобов'язання привести національне законодавство і ту існуючу правову систему, яка в нас уже збудована.
Тому, власне, євроскептики те, що нам не потрібне, оновлене законодавство, вони у цій сфері є якраз не праві. Тому що не можливо врегулювати відносини законодавством, яке не враховує особливості правового регулювання.
- Аргументи самих цих скептиків і демонструють, чому наше екологічне законодавство, не працює... Адже за оцінкою правників до сорока відсотків положень базового Закону про охорону природнього навколишнього середовища - мертві положення. Тому наступне питання, чи може Угода про Асоціацію України із ЄС стати отим потужним рушієм у сфері екологічної політики і права?
-Власне, коли і підписувалася Угода про Асоціацію, одразу же було бачення та закладено, що вона буде тим рушієм змін і реформ, який буде відбуватися в Україні і не виключно тільки з питань охорони довкілля. І якраз сьогоднішня практика розроблення екологічної політики та екологічного законодавства, яскраво свідчить про те, що основні реформи, які відбуваються в цих питаннях в Україні, вони спричинені саме необхідністю виконання зобов'язань України, передбачених Угодою про Асоціацію. Це - яскравий приклад. Зокрема, це було прийняття відповідних Національних стратегій...
- Наступне запитання щодо відображеного в Угоді про асоціацію і це буде сприяти стану довкілля, і як наслідок - здоров'я громадян в Україні поліпшиться, запровадяться нові сучасні підходи, норми, правила... Але от пересічній людині не зрозуміло, як відображені питання довкілля в самій Угоді про асоціацію. Кілька слів про це...
- Ну, стосовно екологічних положень, які визначені в Угоді про асоціацію, базова екологічна складова Угоди відображена у спеціальній Главі, яка присвячена довкіллю. Але також питання довкілля підіймається і в інших главах, які присвячені, приміром, енергетиці, сільському господарству, торгівлі.Ну, але основною такою ключовою "цеглиною" є глава 6 Угоди, яка називається "Навколишнє природне середовище", де визначені зобов'язання. І саме ці зобов'язання в більшій мірі спрямовані на співпрацю між Україною і ЄС, і в тому числі щодо розвитку управлінської сфери з питань охорони довкілля. Зокрема і наближення законодавства України з питань довкілля та інших питань до європейських.
Але, окрім того, що є важливим, також до кожної глави Угода про асоціацію містить додатки. Є так званий додаток 30-й, який складається із 26-ти деректив і 3-х регламентів, до яких Україна повинна наблизити своє екологічне законодавство. Ці директиви і регламенти поділені на вісім тематичних сфер...
- І що цікаво, що в процесі імплементації їх було зосереджено на впровадженні в Україні оцінки впливу на довкілля та стратегічної екологічної оцінки, тобто такі важливі інструменти екологічної політики. Щоб спочатку оцінювати потенційну шкоду довкіллю, і як цьому запобігти чи мінімізувати...
- Так, фактично, ці 8 сфер, які містять конкретні директиви і регламенти, їх можна умовно розділити на дві групи: горизонтальні директиви та регламенти (щоправда по горизонталі у нас тільки директиви, з приводу яких Україна повинна наблизити своє законодавство до до ЄС), от і тематичні, так звані директиви, які присвячені окремим конкретним питанням охорони довкілля, наприклад, щодо атмосферного повітря, управління відходами і ресурсами. Відповідно, якраз у дійсності, за останні два роки в Україні було досягнуто прогрес у виконанні своїх зобов'язань, які передбачені Угодою про асоціацію саме з питань управління довкіллям, і саме двом таким визначальним директивам, врахування вимоги яких передбачено у зв'язку із прийняттям Закону України про оцінку впливу на довкілля, які вже повністю вступив у дію, і також прийняттям Закону про стратегічну екологічну оцінку. Базово, хоча це і є директиви з питання управління довкіллям, вони в дійсності мають на меті попередження негативного впливу. Бо, зрештою, в Європейському Союзі є такі директиви, зокрема і про екологічну відповідальність, які працюють і встановлюють механізм пост-фактуму, коли вже заподіяна шкода. То ось, власне ці дві директиви, на виконання яких і були прийнятих два закони, вони ставлять собі за мету попередити негативний вплив на довкілля. Тому в цій частині якраз видно досить суттєвий прогрес у виконанні Україною зобов'язань в екологічній сфері, якраз із питань управління довкіллям.
Ну, і як я уже сказала, Закон про оцінку впливу на довкілля він уже запрацював, уже вступив у дію. Тому що використано загальне правовило, як і для закону про загальну оцінку впливу на довкілля, так і про Стратегічну екологічну оцінку з метою надання часу на для підготовки і представникам бізнесу для його виконання на практиці. Відкладено вступ в дію на шість місяців. Закон України Про оцінку впливу на довкілля вступив у дію повністю у 2017 році. А закон Про стратегічну екологічну оцінку якраз набуде повної дії восени 2018 року.
- Пані Зоряно, Ви проводили дослідження "Регіональний контекст виконання екологічної складової Угоди про асоціацію між Україною та ЄС: основні висновки". Розкажіть для наших слухачів...
-Ну, це дослідження проводилося нашим центром, Ресурсно-аналітичним Центром суспільства і довкілля, в рамкахпроекту Просування реформ в регіони, що впроваджувався Інститутом економічних досліджень і політичних консультацій у співпраці із Європейською правдою та за сприяння Європейського Союзу. Якраз перше питання, яке постало перед нами, це з'ясувати і показати місце регіонів у процесі імплементації Угоди про асоціацію. З одного боку виявити ті виклики, які заважають ефективній реалізації Угоди на місцях, і залучення регіонів до європейської інтеграції. З іншого боку, також з'ясувати, яким чином екологічні реформи впроваджуються на місцях. Зрештою, за результатами цього дослідження, яке було обговорено на десяти "кнруглих столах", один із яких пройшов у Вінниці, ми з'ясували найбільш назрілі проблеми щодо ефективної реалізації Угоди про асоціацію на регіональному рівні. І, можна сказати, що ось цей процес він є двосторонній. Він вимагає значної уваги, як органів центральної влади, так, зокрема і уваги місцевої влади, тобто регіональної влади та органів місцевого самоврядування.
І, на жаль, якраз є такі глибинні проблеми на центральному, так і на регіональному рівні. Якщо ми глянемо на центральний рівень, то такою базовою проблемою є те, що під час навіть планування заходів на виконання Угоди про асоціацію, взагалі залучення регіонів, не достатньо приділяється увага залученню до, по-перше, формування ось таких планів і заходів, ясне діло в подальшому і до виконання. А якщо ж говорити про ті проблеми, які існують з боку регіональної влади, або органів місцевого самоврядування, то відчувається брак ініціативи, зацікавленості у його виконанні. Фактично ті заходи, які передбачались на регіональному рівні, а ми оцінювали на рівні обласних державних адміністрацій, вони є недостатніми, або навіть і формальними.
Ну і також важливим, проблематичним вектором, який ми виявили під час нашого дослідження, для мене це було дуже дивно, тому що вже стільки часу пройшло, і питання інформування вже ж таки було писилене в Україні... Так от, під час цього дослідження ми з'ясували, що до цих пір існують проблеми з інформуванням. Мова йде про навчальне, пізнавальне для самих державних службовців, але також відсутнє інформування самими державними службовцями будь-якої зацікавленої особи. До прикладу. Я днями спеціально зазирнула на сайт Вінницької державної адміністрації поцікавитись, наскільки відображене питання євроінтеграції на цьому сайті. Чому? Тому що минулого року була прийнята комунікативна стратегія саме з питань євроінтеграції, і однією із вимог є обов'язок власне державних адміністрацій на своїх сайтах розміщувати звіти по виконанню плану-заходів щодо імплементації Угоди про асоціацію України і ЄС. Ну, наразі, я не знайшла такого звіту на сайті Вінницької обласної державної адміністрації, при тому, що це має бути обов'язково виконано.
- Але, пані Зоряно, там, до речі, 11 липням датована інформація, розміщена гарна новина з приводу Ладижинської ТЕС, оскільки вона - найбільший забруднювач атмосферного повітря на Вінниччині і в регіоні. У повідомленні ідеться, що на Ладижинській ТЕС встановили нові фільтри і в чотири рази зменшились викиди шкідливих речовин у повітря. Принаймні, така інформація, яка показує імплементацію одного із завдань, вона є. Хоча такого повноцінного звіту, про який ви говорите, дійсно немає...
- Звичайно. Тому ми маємо розуміти, про яку інформацію іде мова. Тобто базовим є питання екологічної інформації, яка також має бути обов'язково розміщена. Але в дійсності ми бачимо, що порівняно з попередніми періодами, в даному напрямку є зміни і під об'єктивними чинниками намагаються виконати свої зобов'язання державні органи щодо надання інформації.
- Так, видні такі-собі потуги. Будемо сподіватись, що вони призведуть до успіху та позитивних рішень. В Угоді про асоціацію передбачені ефективні механізми звітування, про які ви говорите. Імплементована директива чи ні. Імплементація - це реалізація на практиці. Зреалізоване це завдання чи ні. Як ви бачите, як воно має відбуватися у нас?
- Давайте зразу уточнимо, щоб наші слухачі зрозуміли, бо імплементація складається з декількох частин і на сьогоднішній момент базове зусилля з боку України робиться на етапі адаптації, праксимації законодавства України. Тобто у більшій частині, якраз саме на цій стадії зосереджені зусилля. Але, як правильно ви звернули увагу, якщо говорити про імплементацію, тобто впровадження, виконання тих вимог, які передбачені директивами, які потім будуть визначені і в законодавстві України на практиці, тобто, чи досягнута мета ось цієї директиви і законодавства. Тому, якщо брати загалом по кінцевому варіанті, чи досягнута мета ось цих директив, до яких ми намагаємося наблизити наше законодавство, то тут у нас можуть бути "нулі" повні. Або ж - незначний відсоток. Тому, якщо говорити по екологічному законодавству, то у нас є незначна кількість тих нормативно-правових актів, які були прийняті на виконання відповідних директив. А вже говорити про їх практичне впровадження, тут вже дуже багато знаків питання.
Наразі бачимо, що іде дуже активна робота щодо впровадження власне вимог щодо оцінки впливу на довкілля, проводиться моніторинг не визначення правил, а саме їх виконання. Посиленно ведеться робота у водному секторі, і з питань управління відходами.
- Ось я дивлюся на сторінці Європейської правди, до речі, кожен слухач наш зможе доєднатися до цього ресурсу та інформації, це чудовий помічник і для журналістів, і для громадян... Називається "Навігатор Угоди", який, до речі і показує стан імплементації... З екології вказано 34 завдання, наразі виконано тільки 8 екологічних директив. Це:
- удосконалення законодавства України щодо оцінки та управління ризиками затоплення внаслідок паводків, - розглянули і виконали;
- проведення попередньої оцінки ризиків затоплення;
- встановлення стандартів для питної води;
- створення механізму надання інформації споживачам;
- прийняття Національного законодавства з визначення Уповноваженого органу;
- і запровадження планів управління ризиками затоплення, які мають термін виконання аж до 2022 року.
Як бачимо, деякі директиви вже виконані завчасно, а ті, які мали б бути імплементовані раніше, ще до 1 листопада 2016 року - ні. Отже, що не виконала Україна із забезпечення наближення законодавства України до законодавства ЄС в частині екологічної політики... Власне, з чого і потрібно було б починати?
-...Ну так, мені дуже подобаються різні моніторинги і оцінки... Тільки виникає питання, що це за моніторинги? і відсотки? Це з приводу виконання тих завдань, які були передбачені планами імплементації конкретних директив, які на сьогоднішній момент є скасовані... Тому що у жовтні минулого року був прийнятий новий план на виконання угоди про асоціацію і фактичних завдань, які стосуються екологічної сфери, там є значно менше. Всього-на-всього чотири завдання. Тому, що саме бралося для моніторингу і для оцінки, наскільки виконані зобов'язання, з приводу приведення екологічного законодавства до відповідних директив, завжди є спірним питанням. Потрібно дивитися першооснову. Для нас першооснова це - додаток 30-й, по можна дивитись, що виконано, а що ні. І якраз, якщо говорити, наприклад, про оцінку вплаву на довкілля, то там значна частина завдань, є виконаною. Хоча, у Навіготорі, про який ви розказуєте, не враховує цього, тому що він враховува питання за 2016-й рік. Все ж таки там виконання йшло з листопада по листопад, там не є чіткий календарний рік...
Питання треба завжди дивитись, коли хтось говорить про виконання особливо у відсотках, треба дивитись, які були використані методи моніторингу. Бо, наприклад, у звіті України про виконання Угоди про асоціацію, написано, що довкілеві питання і зобов'язання виконані на 27 відсотків. Тобто, кожен має свою методику і може вводити в оману...
- Щось виконали, а щось ні... Щось на стадії виконання... Але більшість довкілевих питань не виконали, так? У Європейському Союзі функцію механізму контролю виконує Європейська комісія, якщо є якісь порушення, вони звертаються до суду ЄС. Як це має відбуватись в Україні? Зобов'язання не виконуються...
- Ну, тут дуже хороше запитання, тому що якраз процес імплементації, який передбачений для держав-членів ЄС, або навіть для кандидатів, має свою спеціальгну процедуру, так би мовити, примусити держави виконати свої зобов'язання... Тобто, взяв на себе зобов'язання, маєш їх виконати. Одним із так званих "сторожевих псів" є Європейська комісія, яка слідкує. Кожна директива має свою відповідну прноцедуру, і, як правило, передбачає, до якого часу мають бути виконані, впроваджені, імплементовані директиви у практиву чи законодавство конкретних держав. І якщо цього не виконано, то Європейська комісія розпочинає спеціальну адміністративну процедуру, де намагається, все ж таки переконати державу виконати свої зобов'язання. Але якщо держава їх не виконує, то Комісія звертається до Європейського суду, де вже відбувається прийняття рішень. таких випадків траплялись неодноразово, коли суд ЄС зобов'язував ту чи іншу державу виконувати свої зобов'язання.
У нас же такого немає. Цю процедуру ми не можемо абсолютно використати, тому що ми не є державою-членом Європейського Союзу. Тож оцей спеціальний механізм ми не можемо трансформувати та використати в Україні. Враховуючи саме таку ситуацію, коли ми не можемо використати цього механізму по конкретних директивах і регламентах, є декілька статей в Угоді про асоціацію України з ЄС, які передбачають, у тому числі моніторинг, звітність, і в тому числі вирішення суперечок щодо невиконання будь-якою зі сторін Угоди про Асоціацію. Але цей механізм жодним чином не наближений до спеціального механізму, який існує в Європейському Союзі з приводу імплементації конкретних директив. Тому, звичайно, що можливо використовувати і ці, передбачені статті, зокрема, мова йде про спеціальний статус і спеціальні повноваження Ради Асоціації. Але ті питання, які передбачені, їх не можна покласти на одні і ті ж шальки, коли мова йде про процедуру обов'язкового виконання, зокрема і рішення суду.
Тому, в даному випадку в більшій мірі, вплив є більше політичним: виконує держава чи не виконує... Окрім того, європейська сторона може впливати також і фінансово на виконання Україною своїх зобов'язань, тому що існують значні фінансові вливання на виконання і впровадження відповідних реформ в Україні. Не виконуються зобов'язання, призупиняються і фінансові потоки.
-То ж нам є куди прагнути, бо без правильного перенесення норм і стандартів Європейського Союзу у наше законодавство, старі схеми та підходи просто можуть бути прикриті "європейським соусом". І якщо дійсно, не станеться оцього прориву, ми залишимось на старих позиціях. Скажіть, з вашою точки зору, що потрібно для успішної імплементації екологічних завдань і директив, саме на місцях, у регіонах, в районних центрах.
- Дивіться, олскільки реформи виконуються не невідомо ким, а конкретними людьми, чи це є звичайний мешканець міста чи села, чи державний службовець, експерт чи будь-хто... Тобто - людьми. І поки люди самі не зрозуміють, який буде позитив чи яке добро буде, або який "плюс" буде для цієї людини від того, що буде виконуватись ця угода на місцях, доти і не буде ефективного її впровадження. Тому наголос потрібно робити окрім тих усіх інституційних проблем, як ви правильно зазначили, починати потрібно було із визначення рамок ось цих конкретних реформ... Хоча зараз Міністерство намагається в цьому напрямку працювати... Але також потрібно посилювати роботу із кожним мешканцем, для того, щоб він розумів, яка буде користь від імплементації Угоди про асоціацію України із ЄС. А якщо узагальнити екологічну складову екологічної Угоди про асоціацію, то всі мають зрозуміти що їх імплементація дасть чисте довкілля, яке в кінцевому результаті, буде впливати і на здоров'я людей.
-Я хочу сказати, що на місцях, простий селянин, можливо і без вищої освіти, усі ці речі прекрасно розуміють. І коли, приміром Гайсинський спиртзавод, який без очищення скидає нечистоти в річку, отруївши всю рибу... Люди б'ють на сполох, звертаються у ЗМІ, фіксують і викладають цю інформацію в інтернет. Але результатів від цього немає, ну, показали... Але ніхто не досліджує, що викинули у воду, хто винен... Кого покарали... То ж, є проблема на місцях...
- Так, проблема є. Тільки у мене запитання, а стерню хто спалює, державний чиновник чи місцевий мешканець? Так, у нас є активні люди, які вболівають, але є і проблеми екологічної свідомості. Але це дискусійне питання. Я ж мала на увазі не тільки виключно, що звичайні мешканці, якщо навіть це державний чиновник, він є людиною, він має розуміти необхідність впровадження екологічних вимог і що це дасть.
- Звичайно, за кордоном, у розвинутих європейських країнах ні чиновники, ні прості громадяни просто не задаються питанням, бути екології чи не бути, там усі розуміють, що хочуть дихати чистим повітрям, купатись у чистій воді, пити якісну воду. То ж безпечне довкілля це не лише наше майбутнє і наших дітей, але і взагалі - прийдешніх поколінь. Тому імплементація екологічних завдань Угоди про асоціацію України і ЄС тут, в Україні, мені здається надзвичайно важливим.
-Так, звичайно, питання полягає в тому, що не буде ефективної реформи у будь-якій сфері, якщо не будуть залучені до її виконання усі зацікавлені особи. Починаючи від державного службовця, і закінчуючи експертами, громадськими діячами тощо. Усі повинні дотримуватись ось цієї реформи. Інакше - не буде результату.
- Пані Зоряно, дякую за ваш час, дякую, що були з нами в ефірі. А нашим радіослухачам нагадаю, що з нами була Зоряна Козак, старший аналітик Ресурсно-аналітичного центру "Суспільство і довкілля". Сподіваюсь, нашою розмовою ми сьогодні надихнули людей до розуміння необхідності імплементації екологічних положень Угоди про асоціацію України і ЄС, необхідність її зрозуміють усі та наша країна стане екологічно чистою і туристично привабливою країною.
Ця публікація була підготовлена в рамках проекту "Просування реформ в регіони" за сприяння Європейського Союзу. Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю Вінницького радіо-офісу реформ (Громадського центру євроінтеграції та розвитку українсько-польських зв’язків "Від Варти до Бугу"), який є автором матеріалу, і жодним чином не відображає точку зору Європейського Союзу.
Повернутись назад