Не може ефективно працювати територіальна громада, якщо в Конституції не прописані чітко повноваження

Тема інтерв’ю: Угода про Асоціацію України з ЄС: що змінилося і зміниться для українців та вінничан?  

Повна версія радіопередачі:

Сьогодні ми будемо говорити про реформу децентралізації, вона не прописана в Угоді про Асоціацію з Євросоюзом, але є дуже важливої в напрямку оптимізації державного управління та передачі повноважень на місця в територіальні громади. Реформа децентралізації була в багатьох європейських країнах, і саме про те, який саме європейський досвід використовується в Україні, ми поговоримо із громадським діячем, керівником Єврорегіону «Дністер», головою Міжнародного товариства «Україна-Польща-Німеччина» Сергієм Татусяком.

– Сергію Пилиповичу, розкажіть будь-ласка про досвід децентралізації в Європі та Україні?

–Моделі регіональної влади, місцевого самоврядування, в кожній країні Європи є по своєму особливі. Але саме головне тут, що всі країні ЄС, які ратифікували своє законодавство і привели у відповідність до європейських хартій місцевого самоврядування, то головний був стратегічний документ для всіх країн. Це ж саме відбулось і в Україні у 1997 році, де парламент ратифікував повністю всі нормативні документи, які відповідали б регіональній владі, місцевому самоврядуванню. Для нас дуже важливо щоб цей етап ми пройшли відповідно до тих норм і правил, які сьогодні працюють в ЄС.

– Які країни Європи нещодавно пройшли через реформу децентралізації?

– Реформа регіональної влади, місцевого самоврядування – це процес безкінечний. Не можна говорити, що він десь завершений. Межі вдосконаленню немає. З’являються кращі практики в одній країні чи у другій. Люди вивчають досвід адаптують своє законодавство. Але для нас, я об’їхавши Європу, вивчаючи державне будівництво, місцеве самоврядування Європи, скажу, що сама ефективна модель, яка останнім часом сформована, це – модель місцевого самоврядування у Польщі. Де є чітке розмежування повноважень на рівні воєводства, повіту, і територіальної громади: місто, гміна. І якраз ця модель визнана всією Європою і цивілізованим світом, що вона на сьогодні у Польщі є самою ефективною. Тому що левова частка повноважень передана до територіальних громад. Це до гмін і до міст, там де повинно вирішуватися 80 – 90 відсотків проблем жителів цієї території. Те про що ми говоримо: публічні послуги якраз там і надаються, і саме головне,що ми бачимо люди задоволені діяльністю місцевої влади. І задоволені тим, що і вуйт який обирається всенародно і депутати місцевих рад мають свої функції , повноваження, і підзвітні та підконтрольні лише жителям громади. Якраз це головні постулати, які ми теж взяли на озброєння, опрацювавши концепцію реформування регіональної влади місцевого самоврядування, яка прийнята ще в 2015 році.І сьогодні ми якраз ідемо до цього. На жаль, в термінах ми втрачаємо темп. Тому що я пам’ятаю які дати стояли, коли приймалося рішення на засіданні Кабінету міністрів щодо передачі повноважень до обласних рад і до районних рад, до територіальних громад. Ми мали вже до сьогоднішнього часу внести зміни до основних законів: це закон про місцеве самоврядування, закон про місцеві державні адміністрації, закон про адміністративно-територіальний устрій, ну і до основного нашого закону Конституції. Де чітко повинні бути окреслені повноваження кожного рівня з чітким фінансуванням. Тому цей процес зараз йде в ногу з європейськими вимогами, але в часі ми запізнюємося.

– Навіщо українцям об’єднуватися в громади? Це питання для того, щоб пересічний слухач для себе уяснив відповідь на це запитання?

– Надзвичайно складне запитання. Тому що у кожній країні є своя модель місцевого самоврядування. І для прикладу можна взяти Францію. У Франції територіальна громада, яка налічує 100 чоловік, вона має юридичний статус, працює. Сформована уже модуль влади і вони вважають (вважали) , що те саме ефективне. У Польщі інший варіант, укрупнення у них давно пройшло, об’єднання територіальних громад. Оптимальний варіант, вже сьогодні вони йдуть до таких добровільних об’єднань від 2 тисяч до 10 – 15 тисяч. Все залежить від того, які напрацювання є у органів місцевого самоврядування. Наскільки відповідають потреби тієї територіальної громади керівного органу, вуйта, ради чи вона відповідає на ті вимоги жителів територіальних громад. Якщо їх влаштовує вони залишаються в такому форматі. Не влаштовує, тоді вони шукають інший варіант, приєднуються до територіальних громад. Але, що стосується об’єднання такого як ми комплексно сьогодні проходимо, то останнім часом такі об’єднання проходили в країнах Прибалтики. Єдина відмінність була та, що теж добровільне об’єднання територіальних громад. Механізми, які закладені в об’єднавчий процес були наступні – всі територіальні громади працювали в однакових умовах. Але ті територіальні громади, які прийняли рішення про об’єднання, вони мали пріоритет і преференції від держави. Естонія - на кожного жителя територіальної громади, які об’єднувалися з 3-4 територіальних громад в одну об’єднану, на кожного жителя виділялося 150 євро, на кожну територіальну громаду - від 350 до 500 тисяч євро на об’єднану територіальну громаду, плюс всі міжнародні програми які працювали, державні програми які працювали в першу чергу приорітет віддавався якраз тим територіальним громадам, які об’єднувалися. І таким чином ці переваги існували протягом 5 років. Протягом 5 років працювали стимули з державного бюджету з міжнародних фондів на об’єднані територіальні громади. І це є принцип добровільності. І ми бачимо на скільки і скільки виграє додатково ресурсу до того бюджету, який є збалансований для всіх територій по Естонії. Тому для нас досвід Європи є зразковим.

У нас об’єднання, чи все так як хотілося? Зрозуміло, що ні. Сьогодні депутати про це говорять. Тому що об’єднані територіальні громади мають сьогодні приорітет у фінансуванні. Є певні стимули з державного бюджету, це дуже добре. Але на жаль ті території, які поки не об’єдналися, вони мають проблеми з ресурсами і з тими виплатами. І саме головне на цьому етапі я думаю, що нам потрібно терміново вносити зміни в законодавство. По тим законам, про які я говорив. Це є приорітет. І Конституція. Не може ефективно працювати об’єднана територіальна громада, якщо не має Конституції, якщо не прописані повноваження чітко. Від обласної ради до районної і до територіальної громади. Чіткий розподіл повноважень і ресурсу. Якщо цього не буде, в ручному режимі управління ніколи не давало позитивної динаміки розвитку. І в кінці кінців той же депутат житель територіальної громади, він мусить розуміти, що тоді вже від нього залежить розвиток територіальної громади. Тому що і ресурс і повноваження - у нього. Будь-ласка, обирайте ефективнішого депутата, обирайте ефективнішого сільського чи міського голову. Вимагайте з нього, обов’язково вимагайте звіти за кожну копійку, звітуйте. От таким чином. І тоді є перспектива ефективного існування місцевого самоврядування. Це ж знову таки – європейський досвід.

– Чому окремі керівники та місцеві лідери блокують процеси об’єднання територіальних громад? Чому люди бояться цього? Що їх зупиняє?

– Головне питання тут законодавство. Знов ж таки приводжу приклад. Сьогодні у Франції йде адміністративно–територіальна реформа: об’єднання територіальних громад, об’єднання районів та регіонів. Там чітко все прописано, але там є стала база місцевого самоврядування, є повноваження, які прописані, і не в ручному режимі. Місцеве самоврядування там працює десятки років, і воно є ефективним, хоча має свої особливості, тому що там малі територіальні громади. Вони зараз прийняли рішення про об’єднання. Я був на двох конференціях та зібраннях у Франції у різні часи. Якраз вони були щодо закону про адміністративно-територіальний устрій, зміни щодо повноважень на усіх рівнях. Вони зараз проводять велику таку роботу безпосередньо з населенням. Там легше ці процеси проходять, тому що з початку левова частка повноважень в них була на самому нижчому рівні. Тому для нас сьогодні важливо проводити серйозну просвітницьку роботу з людьми. А ще важливо, щоб люди знали чого чекати від тих змін і від тих повноважень, які мусять бути. Тому що їх нема, вони не прописані. Ви подивіться, яка сьогодні складна ситуація по Україні, по Тернопільській області. Там десь 3 три райони, які об’єднались чисто в одну територіальну громаду. А що робити районній раді? А що робити районній адміністрації? Але вони існують. Для чого? То є не вірно, тому потрібно вносити зміни до Конституції і до законодавства. І без таких змін ми не можемо розраховувати на успішне реформування регіональної влади і місцевого самоврядування.

– А який на сьогодні є прогрес в даному питанні? Що взагалі є позитивного в українській децентралізації?

– Ми мусимо розуміти, що бюджетна децентралізація вона для тих територіальних громад, які об’єдналися, має позитивну динаміку надходження коштів. Виграли по-серйозному територіальні громади і сьогодні вони мають ресурс для розвитку. А ті територіальні громади, які не об’єдналися, - там є проблема. Тому ми не можемо говорити, що від об’єднання не виграють. Виграють! Тому що наповнення бюджету іде за іншими розмірами, і вже більше коштів йде на розвиток територіальної громади.

– В суспільстві є багато міфів стосовно децентралізації, і говорять, що школи та лікарні позакривають, не буде сільської ради - не буде села. Що місцеві князьки будуть встановлювати свої порядки. Тобто багато чого люди говорять. І це теж є певно якоюсь причиною, чому блокується об’єднання громад.

– Так, питання дуже важливе. Питання просвітницької роботи, і я завжди говорив і коли працював в обласній раді, я на це звертав увагу. Ми провели не один десяток схід сіл, куди ми виїжджали і вивчали думку людей.Адже процес об’єднання територіальних громад розпочався з Вінниччини. Якраз тоді у Жмеринському районі три територіальні громади прийняли рішення про об’єднання. Ми розпочали цей процес, винесли на сесію це питання. Але справа в тому, що нормативна база була відсутня і ми не змогли все-таки об’єднати. І потім ми ініціювали і внесли пропозицію від місцевого самоврядування, що до об’єднання територіальних громад, і законодавці нам сказали, що це єдиний варіант після прийняття закону ми можемо тоді об’єднувати територіальні громади добровільно. Якби ми тоді прийняли це рішення, вже цей процес давно пішов і чітко ми на сьогодні мали повноваження на усіх рівнях. І місцеве самоврядування працювало набагато ефективніше. Щодо тих питань, які сьогодні турбують людей і багато спекуляцій на цю тему. Я впевнений, що про федералізацію і мови не може йти, якщо йде передача повноважень на самий нижчий рівень. Апріорі виключається це питання, тому що повноваження в області окремі залишаються, на рівні району теж окремі повноваження лишаються, які не переплітаються між собою. Але левова частка все таки на місцях в територіальній громаді. Тому тут, що виговорите за місцевих князьків, знов ж таки повинна працювати Конституція і законодавство - про місцеві адміністрації і про місцеве самоврядування. Чіткий розподіл повноважень. Не було і не може бути окремих князьків, якщо може працювати гілка влади уряду. Ніхто не позбавляв в цій конституції контролю за діяльністю органами місцевого самоврядування. В питаннях конституції дотримання чинного законодавства, нормативних актів сьогодні за це відповідає безпосередньо і районна адміністрація і обласна державна адміністрація. Просто ми відійшли від цього. Повернутися до Конституції там чітко написано. Теж саме в законах про місцеве самоврядування, про місцеві адміністрації. Тому є сьогодні проблема з окремими князьками. Чітко дотримання Конституції, законодавства не давало б приводу говорити про це. Якщо ми кожен виконували б свої зобов’язання. А якщо ми переходимо на нову модель, то нам сьогодні потрібно врахувати ці моменти. В тих змінах, які напрацьовані Кабміном до Конституції, до цих законів, там усе враховано. Просто уряду наполягати, а парламент мусить їх прийняти.Чим швидше ми їх приймемо, тим ефективніше буде розвиватися регіональна структура влади, виконавча про яку ми говоримо, буде ефективно діяти. Ну і місцеве самоврядування, там же чітко записано, що на рівні області і району передаються делеговані повноваження від адміністрації до виконавчих комітетів районних та обласних. Цей процес затримується – маємо проблеми. Ручний режим управління, тому для нас дуже важливо, щоб ми мали сьогодні можливість говорити про ефективність місцевого самоврядування, регіональної організації влади нам потрібно внести зміни у наше законодавство і Конституцію. Все для цього є, немає політичної волі парламенту. Я впевнений, що тут багато залежить і від органів влади. І від виконавчої і від місцевого самоврядування. Зрозуміло, що сьогодні є багато прикладів в Україні де голови адміністрацій гальмують цей процес. Якщо район об’єднується в одну територіальну громаду то де їхнє місце? Якби ми показали ту модель, за якою є перспектива. То могли кращі представники і виконавчої влади і місцевого самоврядування районного рівня йти балотуватися до об’єднаної районної громади. Територіальні громади тільки виграли від цього. Є багато запитань на цьому етапі, але є сьогодні наполягання західних партнерів, з Європи, комітету регіонів. І саме головне, ті вимоги, що ми маємо до дорожньої карти, то там чітко все прописано. Тому ми мусимо повертатися до цих питань і ефективно продовжувати цю роботу.

– Які позитивні зміни сталися саме в об’єднаних територіальних громадах Вінницької області? Який є позитивний досвід саме місцевий?

– Краще вони можуть відповісти (ОТГ – ред.). Але так як ми займаємося програмами для територіальних громад, і в більшості - для об’єднаних територіальних громад (це –напрацювання стратегії розвитку територіальних громад , це проект Вишеграда, стратегія поводження з твердими побутовими відходами), ми сьогодні спілкуємося багато з сільськими головами, громадськими активістами, з депутатами місцевих рад. Ми сьогодні в проекті створення міжнародного агрокластеру «Дністер», ми спілкуємося з товаровиробниками. Ми можемо говорити про те, що там де пройшло об’єднання громад, там більше ресурсу, більше можливість розвитку територіальної громади. Тому що не порівнюється бюджет об’єднаної територіальної громади і територіальної громади, яка залишилась працювати на старому бюджетному кодексі. Тому для нас важливо, щоб ми цей процес продовжували. І саме головне, щоб в першу чергу це просвітницька робота, зустрічі. І громадського активу, депутатського корпусу, селищних голів, спільні круглі столи, дискусії, колоквіуми. Ми повинні переконати людей, тільки за наявності нової законодавчої бази, що цей процес буде ефективним. Я впевнений, що він буде ефективнішим для усіх територіальних громад без виключення, але при новому законодавстві.

– На Вашу думку, чи можливо в подальшому примусове об’єднання в територіальні громади? Як це було в деяких країнах Європи.

– Ми стали на шлях демократичних перетворень. Ми прийняли правили гри європейські. Треба шукати інші варіанти. Потрібно працювати через різні проекти, знов ж таки - просвітницькі. І тим більше сьогодні приклад є тієї об’єднаної територіальної громади і тієї, яка залишилась в старому форматі працювати. Я думаю, що є варіанти. І впевнений, зніметься 90 відсотків до об’єднання, якщо буде нова законодавча база з чітко прописаними повноваженнями для районної ради, для обласної ради, ну і для об’єднаної територіальної громади. Тільки після змін до Конституції ми можемо розраховувати на те, що швидше і ефективніше піде процес об’єднання територіальних громад.

---

Ця публікація була підготовлена в рамках проекту "Просування реформ в регіони" за сприяння Європейського Союзу. Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю Вінницького радіо-офісу реформ (Громадського центру євроінтеграції та розвитку українсько-польських зв’язків "Від Варти до Бугу"), який є автором матеріалу, і жодним чином не відображає точку зору Європейського Союзу.